Una seria incertidumbre para los consorcios públicos de I+D

Retomo mi compromiso bloguero tras unas semanas en las que mis otras obligaciones no me han permitido coger la pluma, perdón…, el teclado. El caso es que, durante este periodo, son varios los asuntos que me han venido a la mente como candidatos potenciales para los próximos posts. Vayamos, pues, al primero de ellos.

En diciembre de 2013, las Cortes Generales aprobaron la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la administración local. Probablemente se preguntarán, ¿qué tiene esto que ver con la I+D? Pues mucho más de lo que trabajamos en este ámbito podíamos imaginarnos cuando, por los medios de comunicación, conocimos la existencia del proyecto de ley y de la gran polvareda que levantó. Imagino que cada cual hace un seguimiento de la producción normativa que entiende puede afectar a su sector de actividad, y probablemente pocos gestores del sistema público de I+D pudieron pensar que la Ley 27/2013 podría afectarles de lleno.

Pero, ¿cuál es el problema? Vayamos por partes. Desde que en 1986 se aprobó la primera Ley de la Ciencia, se ha entendido que la actividad pública de I+D debe tener unas normas especiales. Así pues, durante más de veinticinco años se ha desarrollado una especialización normativa que procuraba darle a la I+D el marco institucional necesario. Ello permitió un avance muy importante en la I+D pública en España, si bien la privada quedaba rezagada como asignatura pendiente. A pesar de haber resultado enormemente fructífera, la vieja Ley ya no podía responder plenamente a los retos actuales, lo que llevó a sus sustitución por la Ley 14/2011, de la ciencia, la tecnología y la innovación, aprobada por las Cortes Generales con un gran consenso político. Una idea subyace en ese consenso: el desarrollo de la I+D requiere un marco específico que, en parte, la nueva Ley intentaba regular. Otras cuestiones quedaban aún sin resolver totalmente, particularmente la ordenación de un modelo que articulara, con la necesaria coordinación, las políticas públicas de I+D+i atendiendo en toda su complejidad la realidad de España como Estado compuesto.

Sin embargo, en los últimos años venimos encontrándonos con una producción normativa que, con la justificación de la dura crisis financiera que llevamos sufriendo ya demasiado tiempo, cercena más y más esa necesaria especialidad normativa para la I+D. Las medidas para hacer efectivo el ajuste, cada vez constriñen más a nuestras entidades públicas dedicadas a la I+D. Estas medidas son, habitualmente, generales y nunca o casi nunca se dictan para ser aplicadas de forma especial en el ámbito de la I+D. Se  rompe con ello y por la vía de los hechos una asentada doctrina consistente, ni más ni menos, en que la I+D necesita un marco institucional específico.

Pues bien, la disposición final segunda de la Ley 27/2013, modifica a su vez la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, con objeto de darle una nueva regulación al régimen jurídico de los consorcios, esto es, a las entidades  en las que participan distintas administraciones públicas. Tal vez, no lo sé, esta regulación tenga un sentido positivo para consorcios en los que participan administraciones locales, y que prestan servicios públicos competencia de las mismas. Pero de lo que estoy seguro es de que esta regulación es muy negativa para los consorcios públicos de I+D que tenemos las Comunidades Autónomas con el Estado. Veremos enseguida por qué. (Para facilitar su consulta, he añadido las nuevas normas al final del post.)

Hagamos un breve inciso para referir qué entidades son estos consorcios públicos de I+D. En muy buena medida corresponden a las denominadas infraestructuras científico-técnicas singulares (ICTS), desplegadas mediante convenios entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas durante los últimos años. Conforme a la descripción que podemos encontrar en el portal web de la Secretaría de Estado de I+D+i, donde también puede verse el mapa de estas infraestructuras,

«Las llamadas Infraestructuras Científico-Técnicas Singulares (ICTS) son grandes instalaciones, recursos, equipamientos y servicios, únicas en su género, que están dedicadas a la investigación y desarrollo tecnológico de vanguardia y de máxima calidad, así como a fomentar la transmisión, intercambio y preservación del conocimiento, la transferencia de tecnología y la innovación.

Su objetivo principal es la puesta a disposición de la comunidad científica, tecnológica e industrial nacional e internacional de infraestructuras científico-técnicas indispensables para el desarrollo de una investigación científica y tecnológica única o excepcional en su género, con un coste de inversión, mantenimiento y operación muy elevado y cuya importancia y carácter estratégico justifica su disponibilidad para todo el colectivo de I+D+i.

Por lo tanto, las ICTS son INFRAESTRUCTURAS SINGULARES Y ABIERTAS total o parcialmente al uso de toda la comunidad científico-tecnológica e industrial nacional e internacional«.

No todas las ICTS tienen forma consorcial, ni todos los consorcios de I+D son ICTS, si bien hay un buen número de entidades que combinan ambas circunstancias. En Canarias, tenemos una ICTS con forma de consorcio, la Plataforma Oceánica de Canarias (PLOCAN), una ICTS, el Gran Telescopio Canarias (GRANTECAN), que no es un consorcio sino una sociedad anónima pública, dos ICTS, los observatorios del Teide y del Roque de los Muchachos, que si bien por sí mismos no son consorcios están integrados en un consorcio de I+D, el Instituto de Astrofísica de Canarias (IAC), que como tal no tiene consideración de ICTS (aunque engloba de un modo u otro a las tres anteriores). Todas la entidades de I+D españolas con forma de consorcio, en Canarias IAC y PLOCAN, corren un serio riesgo por la nueva regulación general de los consorcios públicos.

La nueva norma quiere evitar consorcios apátridas, con régimen jurídico, financiero y laboral propio, y no con el de una de las administraciones consorciadas. Por ello fuerza la adscripción de los consorcios a alguna de las administraciones, conforme a unos criterios que hay que evaluar en cada ejercicio presupuestario. Tales criterios pueden suponer que, año a año, haya que cambiar la adscripción de los consorcios, por ejemplo, porque varíe la aportación financiera de cada administración, así como su régimen de funcionamiento, pues hay que acomodarlo al de la administración  de adscripción. La ineficiencia en la gestión que puede resultar de tales cambios en la adscripción de los consorcios de I+D puede ser terrible, pues lo que necesitan es un marco estable de gestión para poder centrarse en su complejo cometido de desarrollar actividades de I+D de excelencia internacional, y su transferencia a la empresa.

Sin embargo, lo más grave de todo tiene que ver con el personal al servicio de los consorcios pues, conforme a la nueva norma, «podrá ser funcionario o laboral procedente exclusivamente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes, su régimen jurídico será el de la Administración pública de adscripción…«. Es decir, el régimen del personal investigador y técnico de los consorcios se reconduce al de la administración general. No queda claro qué es lo que pasa con el personal propio actualmente en servicio, no proveniente de las administraciones consorciadas sino directamente contratado por los consorcios. Además, el régimen jurídico del personal adscrito cambiará cada vez que lo haga la administración de adscripción del consorcio. Sin embargo, lo peor de todo, es no considerar que la administración general, sea del Estado o de las Comunidades Autónomas, no tiene por función ejecutar directamente actividades de I+D, sino fomentarlas. Tal ejecución, en el sector público, se lleva a cabo por entidades especializadas, con personal también especializado, y con un régimen jurídico que le permita desarrollar tales actividades adecuadamente. Pretender que las administraciones públicas acomoden plazas con perfil científico-técnico en sus relaciones de puestos de trabajo, que puedan ser cedidas a los consorcios de I+D+i, es, simplemente, soñar.

Uno puede querer pensar que, tal vez la cosa no es tan grave. Ojalá. Pero el texto legal dice lo que dice, y no parece dejar mucha escapatoria a los consorcios públicos de I+D+i a tenor de una disposición derogatoria expresa, de cuantas normas de igual o inferior rango entren en contradicción con aquél. Además, la disposición adicional decimocuarta  de la Ley 27/2013 prevé la posibilidad de un régimen especial para ciertos consorcios, pero no es de aplicación para los consorcios públicos de I+D.

Creo que es importante hacer un esfuerzo de sensibilización y de información en relación a esta gran incertidumbre que se cierne sobre los consorcios públicos de I+D. No es por capricho. Estos consorcios proporcionan una parte muy relevante de la infraestructura científico-técnica que hay en España al servicio de la investigación y la innovación, tanto para entidades públicas como, de manera muy especial, empresas privadas. No debiéramos permitir que se malograran ni por una falta de conocimiento, ni mucho menos de sensibilidad.

No hay mucho tiempo: el periodo transitorio (disposición transitoria sexta Ley 27/2013) finalizará el 1 de enero de 2015, cuando todos los consorcios habrán de haber actualizado sus estatutos y regímenes jurídico, laboral y presupuestario.

La corrección debe hacerse en una Ley, para lo cual simplemente bastaría con regular un régimen propio para los consorcios de I+D, enmendando para ello la  Ley 14/2011, de la ciencia, la tecnología y la innovación. Probablemente, en estos momentos y ante lo perentorio del plazo, la mejor opción es aprovechar la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Lógicamente se requiere la conformidad de la mayoría parlamentaria en las Cortes Generales que, por ello, tiene una responsabilidad añadida para reconducir el asunto de la mejor manera posible.

Extracto de normas citadas: 

Disposición final segunda. Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Se modifica la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para incluir una nueva disposición adicional, la vigésima, con la siguiente redacción:

«Disposición adicional vigésima. Régimen jurídico de los consorcios.

1. Los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración pública a la que estará adscrito, así como su régimen orgánico, funcional y financiero de acuerdo con lo previsto en los siguientes apartados.

2. De acuerdo con los siguientes criterios de prioridad, referidos a la situación en el primer día del ejercicio presupuestario, el consorcio quedará adscrito, en cada ejercicio presupuestario y por todo este periodo, a la Administración pública que:

a) Disponga de la mayoría de votos en los órganos de gobierno.

b) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros de los órganos ejecutivos.

c) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del personal directivo.

d) Disponga de un mayor control sobre la actividad del consorcio debido a una normativa especial.

e) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.

f) Financie en más de un cincuenta por cien o, en su defecto, en mayor medida la actividad desarrollada por el consorcio, teniendo en cuenta tanto la aportación del fondo patrimonial como la financiación concedida cada año.

g) Ostente el mayor porcentaje de participación en el fondo patrimonial.

h) Tenga mayor número de habitantes o extensión territorial dependiendo de si los fines definidos en el estatuto están orientados a la prestación de servicios, a las personas, o al desarrollo de actuaciones sobre el territorio.

3. En el supuesto de que participen en el consorcio entidades privadas sin ánimo de lucro, en todo caso el consorcio estará adscrito a la Administración pública que resulte de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado anterior.

4. Los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración pública a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio. Los consorcios deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración pública de adscripción.

5. El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral procedente exclusivamente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes, su régimen jurídico será el de la Administración pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquélla.»

Disposición derogatoria. Derogación normativa.

A la entrada en vigor de esta Ley quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a o contradigan lo en ella establecido. En particular, quedan derogadas la disposición adicional segunda y la disposición transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Disposición transitoria sexta. Régimen transitorio para los consorcios.

Los consorcios que ya estuvieran creados en el momento de la entrada en vigor de esta Ley deberán adaptar sus estatutos a lo en ella previsto en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley.

Si esta adaptación diera lugar a un cambio en el régimen jurídico aplicable al personal a su servicio o en su régimen presupuestario, contable o de control, este nuevo régimen será de aplicación a partir del 1 de enero del año siguiente.

Disposición adicional decimocuarta. Régimen jurídico especial de determinados consorcios.

Lo previsto en la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no resultará de aplicación a los consorcios, constituidos antes de la entrada en vigor de esta Ley, que: no tengan la consideración de Administración Pública a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, estén participados por Entidades Locales y entidades privadas, no estén incursos en pérdidas durante dos ejercicios consecutivos y no reciban ni hayan recibido subvenciones de las Administraciones Públicas en los cinco ejercicios anteriores al de entrada en vigor de esta Ley con independencia de las aportaciones a las que estén obligados los entes consorciados. Estos consorcios, en tanto se mantengan todas las condiciones mencionadas, se regirán por lo previsto en sus respectivos Estatutos.