La pesadilla de la TDT

No soy especialmente aficionado a ver la televisión, cuyo consumo reduzco a alguna película con la familia, algún documental y, cada vez menos, resúmenes informativos. También algún evento deportivo especial, pocos, la verdad, y principalmente por la satisfacción de verlo con mis hijos tomándome una cerveza. Todavía con la mente en el Mundial de Sudáfrica, y de los saltos infantiles en el salón de mi casa, admito que lamenté que el de Brasil diera tan poco de sí.

Sin embargo pertenezco a una generación que, como pasó aún más con la anterior, ha convivido con la televisión como elemento indispensable no sólo del ajuar doméstico, sino de la interacción social. Cuando era un niño la tele se veía en blanco y negro y en Canarias sólo se veía un canal. La emisión se cerraba con el Himno Nacional y la imagen del Jefe del Estado. Todos veíamos Un, Dos, Tres los viernes por la noche y, si los padres transigían, después venía Kojak. Todos lloramos la inesperada muerte de Félix Rodríguez de la Fuente, que introdujo la naturaleza en  los hogares españoles. En el colegio, de nuevo todos, comentábamos los mismos programas y películas y, según fueron surgiendo, los primeros videoclips musicales.

Creo, por ello, que entiendo cual es la relevancia social de la televisión para mi generación y para la de mis padres. Por otro lado, no creo que, ni de lejos, signifique lo mismo para la generación de mis hijos, que ha crecido con una variedad en la oferta audiovisual y, en general, de entretenimiento, que poco tiene que ver con la anteriormente disponible: innumerables canales de televisión, Internet, videoconsolas…

La televisión se configuró, tras su introducción en España, como un servicio público esencial de titularidad estatal prestado por Televisión Española (TVE). Su cobertura no era ni mucho menos universal, si bien las autoridades locales llegaron a acuerdos con TVE para que la señal estuviera disponible en cada vez más áreas rurales mediante la aportación de recursos municipales. La televisión no fue ajena al proceso de liberalización que, especialmente a partir de los años ochenta,  ha experimentado todo el mundo occidental. En España este proceso comenzó con la segregación de Retevisión, S.A. de TVE, empresa pública entonces cuyo cometido era la gestión de las infraestructuras tecnológicas de telecomunicaciones necesarias, no sólo para el servicio de los dos canales de TVE, sino de las nuevas televisiones públicas autonómicas y de los nuevos concesionarios privados que, mediante concesión administrativa, también prestarían el servicio público a partir de 1989: Antena 3, Tele 5 y Canal+, a las que en 2005 se les unió La Sexta.

No es de extrañar, por tanto, que para dos generaciones de españoles se haya afianzado la idea de ser titulares de un derecho subjetivo a recibir la señal de televisión en sus casas. Es más, las familias pagan luz, agua, recogida de basuras, vados de acceso a los garajes, pero no por tener la señal de televisión disponible para su consumo. La publicidad financia una parte del servicio, pero no toda, particularmente el que se presta en zonas de baja densidad de población. El descuadre entre ingresos por publicidad y gastos, producido para hacer llegar la señal a casi la totalidad de la población, lo costeaban, directa o indirectamente, las administraciones públicas, especialmente los Ayuntamientos, pues, como se ha dicho, se trataba de un servicio público esencial y los alcaldes procuraban que sus vecinos tuvieran acceso al mismo. Además, durante un considerable periodo de tiempo la televisión era considerada uno de los más nobles elementos del mobiliario doméstico. A fin de cuentas, la compra de un receptor suponía un innegable esfuerzo económico, que abría un nuevo mundo en el salón familiar. En consecuencia, por las mismas razones que una familia suele mantener durante toda su vida los elementos más importantes de su mobiliario, no esperaba cambiar su receptor de televisión.

La televisión quedó, por ello, ajena a muchas de las innovaciones tecnológicas de la segunda mitad del S. XX. Cambiaban los contenidos, pero no la tecnología. Incluso cuando se introdujo el color, se hizo de tal manera que pudieran seguir utilizándose los receptores anteriores en blanco y negro. Recuerdo muy bien el tránsito del blanco y negro al color, por ejemplo, cómo todo el edificio en el que vivía mi familia se reunió en el piso del único vecino que tenía un nuevo receptor en color para ver la proclamación del Rey Juan Carlos. Y también nuestro receptor en blanco y negro, que si se ponía tonto recibía un manotazo en uno de sus laterales y, normalmente, volvía a funcionar. Inolvidables son las frecuentes visitas del técnico que, con una enorme caja de herramientas, abría la parte posterior del receptor y se ponía a cambiar válvulas termoiónicas de vacío, mientras yo miraba fascinado. Sigo sin saber si los manotazos hacían más frecuente la visita del técnico o si, por el contrario, evitaban algunas…

Pero el impulso liberalizador continuó, y el avance tecnológico tocó a la puerta de nuestro sistema televisivo. Primeramente fue la privatización de Retevisión, que fue adquirida por el grupo Abertis. Progresivamente se fueron abriendo otras posibilidades alternativas a la radiodifusión terrenal: cable, satélite, Internet… Sin embargo, la concepción estática de la tecnología televisiva a la que me he referido, hacía muy difícil desplegar efectivamente las posibilidades tecnológicamente disponibles. Indudablemente, el marco normativo, particularmente la condición de servicio público y las restricciones regulatorias sobre los servicios audiovisuales, tampoco promovía la innovación.

Y llegaron los cambios que, desafortunadamente, se han convertido de forma indebida en pesadilla. Después de no poco debate, se acordaron los estándares de televisión digital, diferentes entre sí, que se utilizarían en Europa, EEUU y Japón y, por extensión, en el resto del mundo. Ciertamente la digitalización de la televisión, como de los restantes servicios, debe suponer una ventaja para los usuarios: permite una transmisión mucho más eficiente de la señal, la calidad de la imagen debe ser mejor y permite una mayor interacción del espectador con los programas. Realmente da lugar a una convergencia tecnológica entre servicios que antes se consideraban totalmente independientes. Los modernos receptores de televisión permiten, con frecuencia, navegar por Internet y, las televisiones están presentes en distintas plataformas tales como Internet, el satélite, el cable e, incluso, el móvil, además de la convencional radiodifusión terrenal, esto es, la que se lleva a cabo mediante repetidores y reemisores en el territorio, y para la que existen antenas receptoras en casi todos los edificios.

Al tiempo, la transposición del Derecho de la Unión Europea al Derecho interno español en materia de servicios audiovisuales ha supuesto que, a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual, la televisión haya dejado de ser un servicio público esencial de titularidad esencial pues, a tenor del Art. 22.1:

Los servicios de comunicación audiovisual radiofónicos, televisivos y conexos e interactivos son servicios de interés general que se prestan en el ejercicio del derecho a la libre expresión de ideas, del derecho a comunicar y recibir información, del derecho a la participación en la vida política y social y del derecho a la libertad de empresa y dentro del fomento de la igualdad, la pluralidad y los valores democráticos.

Quedan como servicios públicos los servicios audiovisuales, titularidad del Estado y de las CCAA, que ya no se califican como esenciales, mientras que son servicios de interés general, pero no servicios públicos, los debidos a prestadores privados y otros prestadores de titularidad pública. No es pequeño el cambio.

Pensemos un momento qué quiere decir esto. La televisión y radio pública española y las televisiones y radios públicas autonómicas son servicios públicos, para que las respectivas administraciones puedan continuar con sus televisiones, con un marco diferenciado, se entiende que con objeto de garantizar ciertos derechos fundamentales, como el derecho a la información, y otros preceptos constitucionales. La condición de servicio de interés general del resto supone la posibilidad de matizar la libre prestación mediante su regulación, pero sin socavar otros derechos de las televisiones, por ejemplo, la libertad de empresa.

Hay otros servicios de interés general. Es el caso, entre otros, del suministro eléctrico o de las telecomunicaciones. En ambos hay, además, una obligación de universalización, si bien muy limitada en el caso de las telecomunicaciones, llevada a cabo mediante la imposición de obligaciones de servicio público que los operadores privados deben observar. Otros ejemplos de servicios de interés general son el transporte aéreo y el naviero. En todos estos casos son empresas, por lo general de titularidad privada (si son públicas deben actuar como si fueran privadas), los que prestan los servicios, compitiendo libremente, si bien en un marco regulado que debe procurar, al tiempo, la efectiva prestación de los servicios y la defensa de la competencia.

Pongamos un ejemplo. Las telecomunicaciones son servicios de interés general. El Estado  impone sobre ellos ciertas obligaciones de servicio público, por ejemplo el acceso universal a la telefonía fija y a una capacidad mínima de Internet, y establece un marco, conforme al Derecho de la competencia europeo, en el que libremente compiten los operadores. Ello ha posibilitado, por ejemplo, la explosión de los dispositivos móviles. Realmente a nadie se le ocurriría pensar que no va a tener que cambiar de teléfono móvil nunca o casi nunca, o que, una vez adquirido, tiene derecho a poder comunicarse gratuitamente con él. De hecho, se introducen nuevos servicios con mucha frecuencia, que demandan nuevos y más potentes dispositivos móviles, y no sólo hay que adquirir recurrentemente nuevos teléfonos o tabletas, sino que, lógicamente, se paga por utilizar las redes de comunicaciones móviles. Sin embargo, como ya hemos visto, esta forma de funcionar es ajena, en el caso de la televisión, a la cultura social de dos generaciones de españoles.

La televisión digital terrestre (TDT), de la que todos hemos oído hablar desde 2009, es el resultado de la innovación tecnológica de la anterior televisión analógica terrestre, esto es, la que había en todos los hogares. Ya he mencionado más arriba algunas de las ventajas que ello supone, y no insistiré más en ello. Sin embargo, asimilar esa evolución suponía resolver una compleja ecuación:

– La mejora en la eficiencia de la transmisión permite, utilizando las mismas bandas de frecuencias, acomodar muchos más canales. ¿Con qué criterio se asignan?

– Los concesionarios del anterior servicio público esencial de televisión, ¿qué derechos mantienen y en qué situación quedan?

– La televisión digital da mejor calidad de imagen pero es, por así decirlo, más mimosa que la anterior analógica. Si las condiciones de recepción no son buenas se produce una muy brusca degradación de la calidad, hasta hacerla insoportable. Sin embargo, la anterior televisión analógica era un todo-terreno, ineficiente en el uso del espectro, con una calidad de imagen baja, pero que funcionaba razonablemente cuando las condiciones eran adversas. Particularmente, la TDT se degrada especialmente en zonas costeras porque el mar se comporta como un espejo, y los sistemas de recepción digitales tienden a volverse locos en presencia de la denominada multipropagación, esto es, de señal que llega por varios caminos distintos, algunos directos, pero otros producto de reflexiones, marinas y de otra naturaleza. ¿Es entonces suficiente con la red de centros reemisores y de radiodifusión de la anterior televisión analógica, o será necesario un nuevo diseño de dicha red? Si son necesarios nuevos centros, ¿será posible un rápido despliegue que asegure la continuidad del servicio y satisfacer, al tiempo, las nuevas exigencias de protección medioambiental y los procedimientos administrativos que las garantizan?

– La red de radiodifusión de la televisión analógica contaba con innumerables centros aportados por los municipios al anterior operador público Retevisión (y antes a TVE), en el marco de convenios de colaboración. Ahora, por la liberalización de las telecomunicaciones, los operadores de transporte y difusión son privados. ¿Cuál es la realidad jurídica de esos centros?

– El espectro radioeléctrico es un bien escaso, y los emergentes servicios en movilidad requieren utilizar parte de ese espectro. ¿Cómo se reparte el espectro entre la televisión y los nuevos servicios en movilidad?

– La televisión digital terrestre es sólo una de las tecnologías que pueden hacer llegar la televisión digital a los hogares. Otras son el cable, Internet o el satélite. ¿Qué papel debe jugar cada una de estas tecnologías, para satisfacer al tiempo una prestación del servicio lo más amplia posible, las menores molestias para la ciudadanía y  respetar el marco de competencia entre las empresas operadoras, tanto dentro de una tecnología como entre todas ellas?

– Y lo más importante: ¿qué cobertura y contenidos puede esperar tener la ciudadanía? ¿qué exigencia se marca a los prestadores de servicio en relación a la cobertura? ¿Qué papel deben jugar las administraciones públicas cuando la cobertura sea insuficiente porque, ni siquiera, alcance a todos los que, con menor o mayor calidad, previamente veían la televisión analógica?

Pues bien, prácticamente todas y cada una de las cuestiones anteriores ha dado lugar a actuaciones que, cuando menos, no han evitado la aparición de problemas mayores:

– El Consejo de Ministros se extralimitó al gestionar la nueva situación de los titulares de las anteriores concesiones administrativas del servicio público de televisión, pues asignó nuevos múltiplex digitales a tales empresas sin mediar el preceptivo concurso público. El resultado es conocido: el Tribunal Supremo anuló el acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de julio de 2010 y con fecha límite nueve de mayo de 2014 hubieron de dejar de emitirse nueve canales, de un total de veinticuatro. Hay otros ocho canales en una situación, de momento, incierta.

– La previsión hecha en el Plan Técnico Nacional de la TDT no consideró adecuadamente la liberación del dividendo digital, esto es, de las bandas de frecuencia que están destinadas a servicios móviles. Dado que estas bandas han de quedar liberadas con fecha límite 1 de enero de 2015, los ciudadanos, comunidades de vecinos y televisiones habrá de afrontar el cambio de frecuencias, con las molestias y costes que ello ocasione. Pronto veremos en qué queda lo dispuesto por el Art. 51 de la Ley 2/2011 de Economía Sostenible, a cuyo tenor «Los costes derivados de la reorganización del espectro radioeléctrico que es necesario realizar para liberar la banda de frecuencias 790 a 862Mhz., serán sufragados por la Administración con los ingresos obtenidos en las licitaciones públicas que se convoquen para asignar espectro radioeléctrico«.

– La cobertura exigida a las televisiones en virtud de sus licencias se computa sobre el total de la población de la correspondiente demarcación. Para las televisiones con licencia estatal, la cobertura, por ejemplo, del 98% en toda España significa casi 100% en zonas de alta densidad de población y una cobertura muy, pero que muy, inferior en zonas montañosas y con población dispersa. Además, es muy difícil tener un conocimiento cierto de cuáles son los límites territoriales de la cobertura exigible a las televisiones, cuestión fundamental para saber a ciencia cierta dónde hay que actuar en el marco de programas públicos de extensión de la cobertura. Todo ello provoca un notable desequilibrio entre comunidades autónomas, y dentro cada una entre sus distintos territorios, en cuanto a la población que queda fuera de la cobertura exigible a las televisiones. La situación especialmente complicada de Canarias, con fragmentación territorial, orografía abrupta, dispersión poblacional y afecciones marinas sobre la señal, motivó que en el Art. 1 de la Ley 7/2009 de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones se dispusiera lo siguiente: «En el proceso de extensión de cobertura se tendrán en consideración las especiales circunstancias que concurren en Canarias como región ultraperiférica, de modo que las coberturas alcanzadas por el servicio público de la televisión digital terrestre sean equivalentes a las de las restantes Comunidades Autónomas españolas, asegurando asimismo un nivel equivalente de cobertura para cada una de las islas«. Veremos pronto también en qué queda, con la inminente aprobación del nuevo Plan Técnico Nacional de la TDT.

– El Estado entiende que la extensión de la cobertura de las televisiones con licencias estatales (incluso de TVE) es cuestión de las comunidades autónomas. Es difícil de entender, y más difícil aún de ser eficientes en el abordaje del problema. El caso es que el modelo diseñado en su momento por el Ministerio de Industria para extender la cobertura de la televisión digital, ha sido denunciado ante la Comisión Europea que se pronunció declarándolo ilegal porque entiende que contraviene el principio de neutralidad tecnológica y, con ello, distorsiona la competencia entre operadores de telecomunicaciones. En esencia la Comisión entiende que, para extender la cobertura de la televisión digital terrestre con financiación pública, no se puede privilegiar a tal tecnología frente a otras, por ejemplo el satélite. Su decisión es ejecutiva, con un plazo de ejecución que finaliza en agosto (parece ser que podría ampliarse a septiembre u octubre), y con varios procedimientos judiciales abiertos, tanto en los Tribunales españoles como ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En Canarias se verán afectadas unas doscientas mil personas, y millones en toda España.

Y éstas son sólo algunas de las principales dificultades. La lista es más amplia, pero no voy ampliar aún más la extensión de este largo post. Entiendo que lo anterior muestra por qué califico a la TDT de pesadilla.

Pienso que el fondo del problema es intentar trasladar un modelo caduco a un mundo nuevo. Perfectamente podían haberse declarado ciertas obligaciones de servicio público, como se hace con otros servicios de interés general, tendentes a la universalización de la cobertura de parte de la oferta televisiva, de modo que el cambio tecnológico no supusiera una pérdida de contenidos para nadie en relación a la anterior televisión analógica, viviera donde viviera. Más allá de tales obligaciones de servicio público y de la vigilancia de la prestación exigible en la extensión y calidad del servicio de los titulares de licencias televisivas, no parece sensato, en un marco liberalizado que protege la libre competencia, la extensión con medios públicos de la cobertura televisiva. Ello sin perjuicio de, dentro de las políticas sociales, arbitrar ayudas destinadas a colectivos especialmente frágiles que pudieran quedarse sin cobertura de TDT y que no puedan afrontar los costes de instalación de sistemas de recepción alternativos.

Mucho me temo que la liberación, antes del 1 de enero de 2015, de las bandas del dividendo digital, que ahora ocupa la TDT, para ser usadas por servicios móviles y la inmediata ejecución de la Decisión de la Comisión europea referida antes, que declara ilegal el modelo de extensión de cobertura de la TDT en España, va a dar mucho que hablar durante los próximos meses por la afección que supondrá sobre millones de espectadores televisivos en toda España. Tendremos oportunidad de volver sobre todo ello algo más adelante.